Реформа лабораторно-діагностичної мережі Держветфітослужби – підводна частина айсбергу Національної реформи системи державного контролю та нагляду в сфері безпеки та якості харчових продуктів

 Інтерв’ю В.В. Башинського, директора департаменту ветеринарної медицини Держветфітослужби журналу «Тваринництво сьогодні»

Еволюція поглядів та прагнень

Місце лабораторної діагностики захворювань та досліджень з визначення якісно-кількісних показників в сфері державного або відомчого контролю неможливо недооцінити, а надто якщо мова йде про сферу виробництва та обігу харчових продуктів. Навіть при поверхневому огляді історичних довідок щодо процесів еволюційного або революційного розвитку лабораторно-діагностичних мереж у різних країнах світу можна зробити висновок, що єдиного шляху до досконалості, а тим паче самої досконалості, не існує. Втім, до досконалості прагнуть усі, проте лише дехто наблизився до неї впритул. Які ж системи державного лабораторно-діагностичного контролю на сьогодні визнаються найбільш прогресивними?

Вочевидь, відповідь на це запитання можна дати лише стосовно принципів, а не деталей, бо саме такий метод викладення матеріалу може бути використаний для накладання на реформовану аналогічну систему в Україні. Головною, глибинною ідеєю будь-якої державної системи є (зрештою, повинно бути) забезпечення добробуту громадян ціною найменших витрат на діяльність системи, яка, до того ж, має бути максимально ефективною. В супротив ментальному українському принципу «дешева рибка – погана юшка», розвинене суспільство керується іншим принципом – «дешева рибка – найкраща юшка». На перший погляд – повна нісенітниця, але це не зовсім так. Менша вартість державної системи контролю тягне за собою зменшення податків з основних платників – населення. Крім того, саме населення, розуміючи глибину рішення держави про деякі поступки, стає більш сприйнятливим та, як не дивно, більш відповідальним. Між іншим, це один з елементів еволюційного вдосконалення суспільної свідомості, про яке мріють в Україні, але ніхто не розуміє, звідки воно може взятися. Але повернемося до системи контролю. Звичайно, якісна система контролю повинна мати належну матеріальну базу для виконання поставлених перед нею завдань та швидкого самовдосконалення, необхідного, щоб встигати за часом та технологіями. Але джерела фінансування в розвиненому світі посуваються від державного до приватного сектору з відповідним перерозподілом відповідальності.

У цьому сенсі радянська та сучасна європейська системи контролю діаметрально протилежні. У радянській системі за наявності всього набору виробництва, контролю та обігу в руках держави за все відповідала держава. Простіше кажучи, при отруєннях або спалахах захворювань відповідальність завжди несли ті, хто періодично здійснював контроль процесів за моніторинговим принципом та досліджував кінцеві продукти. Оскільки це стосувалося кінцевих продуктів на багатьох ланках виробництва, кількість досліджень була величезною, а відповідальність безпосереднього виробника, який, до речі, також був державним, зводилася до мінімуму. Така система видається найбільш ефективною з точки зору тотального контролю та створення зони державної відповідальності самих контролерів, але цей принцип ставав причиною та по інерції продовжує бути причиною спотворених звітів, приписок, багаторічної неправдивої відсутності позитивів за дослідженнями тощо. Таким чином, система, що перевіряла сама себе та звітувала сама перед собою, не дозволяла відстежувати справжні джерела проблем, але так не могло продовжуватись завжди.

Країни з розвиненою ринковою економікою та приватною власністю – рушійною силою прогресу та суспільного розвитку, з самого початку не мали можливості побудувати навіть віддалену подобу радянської системи. Еволюційні процеси у їх випадку займали від 40 до 70 років та в кінці кінців призводили до консолідованої та максимально узгодженої роботи як державних органів і установ, так і приватних інститутів, уповноважених на здійснення певних державних функцій. Сама ідея уповноваження створювала прецедент конкурентної боротьби між кандидатами, який традиційно дає потужний імпульс розвитку та вдосконаленню системи. Постійна загроза перегляду уповноважень, в свою чергу, призводить до більш ретельного і відповідального виконання всіх покладених державою завдань, що вже не раз достовірно доведено практикою. Інша сторона закордонної медалі – відповідальність. З цієї причини відповідати за біду, спричинену тим чи іншим харчовим продуктом, буде безпосередній винуватець, а не контролер. Винуватцем, якого встановлює компетентний орган шляхом незалежного розслідування, в кожному окремому випадку може бути виробник, перевізник, утримувач, відповідальний за зберігання, в кінці кінців – продавець. Звісно, відповідальність дуже сувора, але що може бути дорожче за людське здоров’я або життя ?!

Ефективність принципу європейської системи логічна та доведена. До того ж, вона приваблює простого споживача своєю прозорістю та суспільною простежуваністю. Завдяки новітнім технологіям кожен громадянин незалежно від територіального розташування в змозі встановити походження та проведені принципові маніпуляції з продуктом тваринного походження на всіх етапах його виробництва, включаючи вирощування худоби та її переміщення. За таких умов і відповідних державних вимог щодо простежуваності фальсифікації та викривлення фактів автоматично стають порушенням закону, а не просто механічною помилкою.

Україна сьогодні

Започаткована ще наприкінці 2010 р. Президентом України реформа не була вигадкою або несподіваним кроком. З 2005 р. різні міжнародні проекти та незалежні організації поглиблено вивчали проблеми та реалії українського контролю харчів. Багатомільйонні витрати на утримання п’яти контролюючих органів, які у разі виникнення проблеми об’єднувалися тільки з єдиною метою уникнення відповідальності, якої боялися понад усе. Зазвичай справжні джерела негараздів залишались на рівні експертів, а суспільство отримувало «зачесану» версію прес-релізу із девізом – «ми за мир та здоров’я у всьому світі».

Реформа в своєму принциповому складі має декілька шарів та рівнів, які схожі на плавучий айсберг, а її висвітлення стосується тільки тієї частини, яка знаходиться на поверхні, і ці питання добре роз’яснені, розписані, доведені до суспільства на рівні кожної з рекомендацій всесвітнього досвіду. Людям нарешті стає зрозуміло, що віднині дитячі харчі контролюватиме не ветеринар, а той же самий санітар, лише працюватиме він у компетентному органі – санітарно-епідеміологічній службі, а не в суміжній ветеринарній. Також видається зрозумілим та логічним рішення про перерозподіл відповідальності з новітніми вимогами щодо простежуваності та відомчого контролю за принципами НАССР. Успішні компанії та провідні господарства вже сьогодні доводять міжнародним інспекціям готовність працювати за новими правилами та радіють перетворенням, що ведуть до вдосконалення та збільшення прозорості в діях українських державних контролерів. Наразі ми спробуємо розібратися у тій частині реформування, яка «знаходиться під водою».

Ветеринарний контроль має багаторічний досвід в роботі з захворюваннями тварин та хвороб, спільних для тварин та людини. Саме ці питання постають точками найвищого ризику при здійсненні міжнародної торгівлі продуктами тваринного походження. Хвороби рослин, у свою чергу, поглиблено вивчені та захищені на міжнародному рівні підрозділами з захисту та карантину рослин. Ці дві складові є основою, так званим фундаментом харчової безпеки, оскільки безпечна сировина – запорука безпечного харчового продукту будь-якого походження. Небезпечна сировина – це глобальна проблема, тисячі хворих, сотні смертей. Третьою, не менш важливою складовою харчової безпеки видається гігієна харчування. Більшість випадків отруєнь та локальних проблем пов’язані саме з нею. І хоча кількість постраждалих при порушенні правил гігієни харчування локально не вимірюється тисячами, але в загальному масштабі вона є основною причиною захворювань. Завдання держави полягає у досягненні найбільшого рівня захисту населення при здійсненні виробництва та обігу харчів на всіх вищезгаданих етапах. Це можливо, якщо вони будуть здійснюватися одним компетентним органом.

Чому проводити реформи найкраще при розбудові нової системи на основі Державної ветеринарної структури? Тому що вона має ухвалену світовими висновками структуру територіальних органів. Саме ветеринарна служба досягла в сфері лабораторного контролю того рівня, якого вимагає стандарт лабораторної акредитації 17025. Мережа лабораторних установ упорядкована паралельно державним установам, які здійснюють роботу з забезпечення епізоотичного благополуччя. Лише ветеринарна служба має вертикально розміщену структуру територіальних інспекцій, розгалуджену до рівня району з чітко визначеною територіальною прив’язкою кожного з них. У цьому контексті найближчою за структурною побудовою є санітарно-епідеміологічна служба України, але лабораторна недосконалість та відсутність вертикалі державних інспекторів робить її менш придатною для процесу реформування. До того ж, робота ветеринарів прямо чи опосередковано пов’язана з безпекою харчових продуктів на 90%, а санітарно-епідеміологічної служби – менше ніж на 20%. Саме тому набагато ефективніше приєднати по три медичних лікарі на рівні району та області до ветеринарної служби, ніж виокремлювати ветеринарну службу всю разом.

Слід зауважити, що в урядовців залишається занепокоєння, яке стосується значної громіздкості служби. Загальна кількість працівників новоутвореної служби разом з державними установами сягне 40 тисяч людей. Саме тому паралельно поверхневій урядовій реформі повноважень розпочато внутрішню реформу служби ветеринарної медицини, яка є основою Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України. Головне завдання внутрішньої реформи полягає у створенні гілки лабораторно-діагностичного напрямку, яка виконуватиме принципові завдання подібно до європейських уповноважених приватних установ. Еволюційний процес перебудови розпочнеться одразу після створення лабораторно-діагностичних центрів, на які буде покладено завдання проведення протиепізоотичних заходів на рівні державних зобов’язань. Відповідно до рівня суспільної свідомості будуть прийматися виважені рішення, згідно яких центри будуть роздержавлюватися та переходити у приватну форму власності. Звичайно, вони й отримуватимуть першочергове право на уповноваження щодо здійснення державних функцій. Створені центри матимуть вертикальну організацію з верхівкою в Державному науково-дослідному інституті з лабораторної діагностики та ветеринарно-санітарної експертизи. Саме ця вертикаль буде функціоналом ветеринарної частини Держветфітослужби. Звичайно, перехідна модель може проіснувати не один десяток років, але без такого підґрунтя служба ветеринарної медицини може втратити свою злагодженість та продуктивність.

На додачу, створення лабораторно-діагностичних центрів вирішить ще одну важливу проблему. В Україні відсутня чітка межа між співробітниками ветеринарної медицини, які здійснюють контролюючі та наглядові функції, що створює неоднозначну ситуацію з конфліктом інтересів виконавця та контролера. Будучи керівником Головного управління в області та маючи всі важелі впливу на частину ветеринарної спільноти, задіяну у реалізації власне протиепізоотичних заходів, а до того ж, керуючи нею, ветеринарна медицина створює прецедент безвідповідальності порушників всередині власної структури державних установ. Розділення двох вертикалей, поєднаних лише функціонально, а не напряму у цілому, створить умови для повноцінного нагляду за роботою центрів збоку державних інспекторів головних управлінь в областях. Елемент погодження на призначення та звільнення стане додатковим важелем у покращенні взаємозв’язків та уникненні моментів протистоянь двох паралельних структур.

При погляді, як кажуть, згори ми побачимо новоутворену масивну службу, яка буде мати серцевину із державних службовців ветеринарного, медичного, фітосанітарного, гігієнічного, зоотехнічного, біотехнологічного фаху, спрямовану на здійснення виключно професійних, експертних та наглядових функцій. Серцевина матиме парні розгалуження на територіальний обласний рівень ветеринарно-гігієнічного та фітосанітарного напрямку. На рівні районів будуть існувати територіальні органи лише ветеринарно-гігієнічного напрямку. 

 Виконавча частина ветеринарного напрямку буде сконцентрована навколо територіального органу у вигляді лабораторно-діагностичного центру, відповідно обласного, міського та районного. Верхівкою виконавчої гілки стане Державний науково-дослідний інститут з лабораторної діагностики та ветеринарно-санітарної експертизи (ЦЛ).

Новоутворені лабораторно-діагностичні центри зможуть виконувати функції державного контролю, на які вони будуть уповноважені наглядовою серцевиною у вигляді затверджених для них положень. За необхідності вони можуть зосередити в собі науково-технічний та експертно-виконавчий персонал з ветеринарного, санітарно-гігієнічного, фітосанітарного напрямків. Таким чином, при створенні лабораторно-діагностичних центрів будуть сконцентровані досвід та знання вже працюючого на сьогодні персоналу ветеринарної та санітарної служби. Звичайно, при переведенні персоналу законодавчо планується зберегти рівень соціального захисту та привілеї заслужених працівників кожної із служб. Варто зазначити, що служба, у розпорядженні якої знаходиться такий дієвий та швидко реагуючий інструмент, підкріплений підрозділами карантинної міліції, перетвориться на потенційний взірець компетентного органу у світі.

Україна завтра

Навіть якщо уявити, що всі перетворення пройдуть легко та максимально швидко, все одно процес реорганізації та перетворення займе 2 – 3 роки. Звичайно, за цей час життя внесе певні корективи, а виклики часу вдосконалять раніше прийняті рішення, але на цьому програма вдосконалення не завершується. В більш віддаленому майбутньому планується врегулювати систему розслідувань таких надзвичайних випадків, як виникнення та розповсюдження висококонтагіозних небезпечних хвороб, появу високотоксичних небезпечних забруднювачів у харчових продуктах, отруєнь тощо.

На сьогодні розслідування проводять відомства, безпосередньо задіяні у проведенні державного контролю або нагляду. Цей факт за будь-яких умов несе у собі елементи упередженості, прояви професійної колегіальності або, навпаки, міжвідомчої ворожнечі.

В найбільш розвинених країнах світу процедури розслідування проводяться неупередженими експертами, які жодним чином не пов’язані з контролюючими органами влади. Зазвичай спеціалісти з паралельних відомств залучаються до проведення розслідування як експерти, але висновки роблять тільки фахово підготовлені спеціалісти. Саме ця додаткова складова державного контролю дозволить знаходити справжні причини проблем та максимально швидко врегульовувати їх, використовуючи отримані реальні дані. 

Висновок

Реформи в Україні на часі. Вони необхідні тому, що велика країна з сильним аграрним потенціалом повинна і обов’язково буде збагачуватись та збагачувати своє населення доданою вартістю готової харчової продукції, а не сировини, яку Україна реалізовує у величезних об’ємах. Для того, щоб це стало реальністю, необхідно довести всьому світу, що система забезпечення державних гарантій безпеки заслуговує на довіру. Запропонована реформа – це лише напрямок, але пройти цим шляхом повинні лише ті, які вірять, що Україна у особі кожного свого громадянина навчиться думати та жити по-державницьки.

По материалам www.vet.gov.ua